拆迁行政裁决流程步骤

                                2018年01月24日15:04        李哲      法律咨询     我要评论

                                   拆迁行政裁决流程步骤

                                  在拆迁行政裁决程序方面,五年前只有个别省、市制定了规范性文件,如今制定的地方不仅更多了,而且有的地方还提高了立法层次,颁布了政府规章。2003年底,建设部颁布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《工作规程》),是我国第一部统一的裁决程序规范性文件。

                                  一、存在问题

                                  目前,拆迁行政裁决程序上存在着一些问题。归纳起来,主要体现在八个方面:

                                  (一)拆迁补偿安置纠纷案件的主管之困。现行法律没有规定拆迁行政裁决是行政诉讼的必经程序。于是,一些地方出现了行政裁决机关和法院(民庭)同时受理同一拆迁地块的拆迁补偿安置纠纷、甚至同一宗纠纷的情况。例如,拆迁人出于法律制度、诉讼成本等考虑,把与承租人之间的拆迁安置纠纷诉至法?#28023;?#32780;把与被拆迁人之间的补偿安置纠纷提请裁决。这使行政裁决机关面临着怎样与法?#33322;?#34892;权限厘定与分工协调的问题。究竟依?#35009;?#36884;径救济、依?#35009;?#26631;准补偿,给被拆迁人带来了迷惑,也成为拆迁管理的一个新问题。

                                  (二)行政裁决管辖之困。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。” ?#23548;?#20013;,由于主客观各种因素的影响,?#28909;?#34892;政职能的历?#36153;?#38761;、行政机关的偏好、执法人员的素质等,致使各地在行政裁决案件的管辖上分工不清。更为严重的是,许多情况下行政裁决机关与拆迁人身份混同。

                                  这种管辖困境,突出地体现在三个问题上:

                                  1、区房屋拆迁管理部门有无裁决管辖权?

                                  2、公房拆迁过程中,作为被拆迁人的房屋拆迁管理部门已经与拆迁人达成了产权调换补偿协议,拆迁人与公房承租人之间的拆迁安置纠纷,由谁管辖?

                                  3、房屋拆迁管理部门下属具有独立法人资格的单位作为拆迁人,由此发生的拆迁补偿安置纠纷由谁管辖?

                                  对于上述第一个问题,很多地方持否定态度,后来出台的《工作规程》?#35009;?#25991;排除了区房屋拆迁管理部门的裁决管辖权;对于第二个问题,?#25215;?#22320;方包括一些地方法院都认为应由同级人民政府管辖;对于第三个问题,?#23548;?#19978;则一律由拆迁人所属的房屋拆迁管理部门管辖。凡此种种,问题多多。

                                  (三)拆迁听证制度粗糙,实施流于形式。

                                  《工作规程》规定,未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的,房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前,应当进行听证。(1) 但是“户数”、“比例”的具体含义?#24187;鰨?#26159;指在册户口数量?#25925;?#21457;证房屋数量、面积比例?#25925;?#25151;屋栋数比例,?#21482;?#20854;他?是每个地块只组织一次听证,?#25925;?#27599;个个案都要进行听证?听证的内容是?#35009;?理解不一,操作上五花八门。

                                  《工作规程》同时规定,房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前,应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表?#32422;?#20855;有社会公信力的代表等,对强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容,进行听证。随之出现的问题是:首先,该制度忽略了人民政府作为行政裁决机关时,身为被拆迁人的房屋拆迁管理部门组织听证,有悖公正;其次,人民政府作出裁决的案件,由何方提出强制拆迁申请,是否需要听证?再次,怎样才算“具有社会公信力的代表”?对于公信力,不同的利益群体有不同的衡量标准。在统一、有说服力的评价标准出现前,似乎只有人大代表、政协委员才算“具有社会公信力的代表”,但?#19988;?#19981;能排除个体之间的差异性。况且,人大代表、政协委员工作较忙、人数较少,由固定的几个代表或者委员长期参加一个地方的强制拆迁听证工作,大家都有难言之隐。

                                  无论受理裁决听证?#25925;?#24378;制拆迁听证,现实中都有走过场的趋势,结果几乎毫无二致,涉及当地市政重点项目工程时尤其如此。

                                  (四)拆迁评估异议调处机制运转不灵。目前,已经确立了专家评估委?#34987;?#24322;议鉴定制度。虽然公正性、可信度较高,但是配套资源要求多、运作成本高,可操作性较差。例如,很多?#34892;?#22478;市专业估价人才匮乏,短期内无法成立专家评估委?#34987;?成立了专家评估委?#34987;?#30340;城市,大多又面临着经费困难的问题。解决这一困境,必须跳出专家评估委?#34987;?#30340;窠臼,建立简单易行而又不失中立、公正的新机制。

                                  (五)裁决机关领导班子集体讨论决定书面裁决制度难以为继。拆迁行政裁决是直接针对被拆迁人基本财产权的重大行政行为,采取民主集中制的原则作出裁决,不失一个好办法,但是规定?#32422;?#20307;讨论的方式作出决定则过于机械。在裁决量相对较大的地方尤其大城?#23567;?#29305;大城市,要求裁决机关领导班子成员对个案进行日常性的集中讨论,客观上很困难。

                                  (六)行政强制拆迁决策机制严重虚化。责成强制拆迁是?#23567;?#21439;人民政府的一项法定职责。然而?#23548;?#20013;,一些地方的?#23567;?#21439;人民政府委托房屋拆迁管理部门履行该职责。如此一来,虽然责成强制拆迁文书加盖的仍然是人民政府的印章,但是实质上法定的决策主体已经被低级庸俗化了,原来制度设计上应当由更高一级行政主体履行并发挥的监督、约束功能几乎丧失殆尽。

                                  (七)实施强制拆迁具体工作缺少基本的规范指引。实施强制拆迁是一项涉及部门众多、协调量大、?#38469;?#24615;强、依法性要求高的复杂工作,需要做好事前准备、事中组织、事后跟踪工作,任何一个?#26041;?#26410;做好,都有可能阻碍强制拆迁工作的实施,或者导?#34385;?#26435;,激化拆迁矛盾,造成负面社会影响。目前,?#36797;?#22235;个?#26041;?#38656;要具体的规范指引或者更合理的制度设计:

                                  1、合理确定具体负责实施强制拆迁的部门。如果责成房屋拆迁管理部门实施强制拆迁,不仅导致“裁执不分”,而且在房屋拆迁管理部门是被拆迁人的情况下,更可能引致一方当事人执行另一方当事人的后果。?#23548;?#20063;证明,房屋拆迁管理部门缺乏必要的执行资源,执行过程中易激化拆迁矛盾。

                                  2、需要制订实施强制拆迁具体工作方案。

                                  3、需要现场测绘和评估。虽然行政裁决已经对被拆迁房屋的面积、评估结果进行了确认,但有的被拆迁人自始?#26519;站?#32477;评估机构入屋评估,因而产权面积与?#23548;?#38754;积、外围评估价格与入屋评估结果均可能存在差异。强制拆迁将导致被拆迁房屋灭失,必需做好有关证据留存。

                                  4、需要?#21672;?#22788;理强制拆迁被申请?#21496;?#32477;接受的财物,包括动物活体、季节性商品、鲜活、易腐烂变质?#32422;?#20854;他不宜长期保存的物品。

                                  (八)送达难。拆迁行政裁决产生大量的行政文书。一旦当事?#21496;?#25910;或者借?#35782;?#36991;送达,文书往往难以送达。当遇到居住于境外的华?#21462;?#22806;籍当事人或者当事人下落?#24187;?#26102;,民事送达方?#25509;?#26174;捉襟见肘。

                                  二、对策

                                  房屋拆迁是城市建设的一个?#26041;冢?#19981;仅直接关系到市场土地供应、城市基础设施建设、房地产业?#32422;?#22269;民经济的发展,而且直接关系到公民基本的财产权、居住权,正是上关国计、下关民生。近二十年来,我们在拆迁管理立法和执法方面已经积累了大量的、其中包括十分成功的经验。可以说,制定一部拆迁管理法律的时机已经成熟。把拆迁管理方面成功的做法和经验以更高效力层阶的法律的形式固定下来,将对我国的城市发展、经?#23186;?#35774;?#32422;?#27861;制建设影响深远。

                                  但是,既使将来制定拆迁管理方面的法律,也不可能详备尽至,仍然需要配套的法规、规章和规范性文件。目前要做的,是进一步清理并完善现有的拆迁管理法规、规章?#32422;?#35268;范性文件。

                                  针对上述诸问题,特提出如下对策或者建议:

                                  (一)在有明确的法律规定拆迁行政裁决属于行政前置程序之前,法?#21512;?#32479;应该主动作为,不再直接受理拆迁补偿安置纠纷,从根本上解决两家主管的问题。

                                  国务院的拆迁管理法规规定,拆迁补偿安置纠纷由房屋拆迁管理部门受理并裁决。客观上,这是由拆迁补偿安置纠纷法律关系的特殊性、行政主管部门的专?#23548;际?#19982;管理资源优势、行政主管的便利性、处理程序的效?#24066;浴?#36866;用法律的灵活性(即可以适用规范性文件)?#32422;?#23545;于当事人而言的明显成本效益等决定的。(2) 目前,全国大多数法院对这类案件依法应由行政部门主管的认识比较明确、清楚,但是少数地方,?#34892;?#27861;院至今仍以“拆迁补偿安置纠纷”甚至以“拆迁合同纠纷”(虽然合同?#24418;?#31614;订)为案由直接受理这类案件。主要原因有两个:一个是最高人民法院法复 12号文,另一个是部门利益的驱动。

                                  法复 12号文规定法院对这类案件应作为民事案件受理,有欠妥当。?#38376;?#22797;事实上一直在发挥着类似司法解释的作用。但纵使最高人民法院的司法解释,依法也只能针对审判工作中的具体适法问题作出,不能针对已有明确规定的问题解释,甚至进行不同的解释。在国务院的拆迁管理法规已经明确规定拆迁补偿安置纠纷由行政部门主管的情况下,法复 12号文如此规定,有越权释法之?#21360;?#21496;法?#23548;?#20013;,法院在此问题上的态度和做法也是极其矛盾的:一边直接受理这类案件,坚称对此有“天生的主管权”,一边却又在行政审判中确认行政机关受理这类案件程序合法,承认行政机关的主管地位。无可置疑,“法院对一切平权主体之间的纠纷都有受理的权利”的观念早已被法学理论和司法?#23548;?#25152;突破、扬弃。而?#21307;?#24180;来,一些地方法院的民事案件早已积压如山,甚至到了不得不动用立案庭、行政庭、执行庭、审监庭的力量来帮助办理的地步,但是却依?#35805;?#25286;迁补偿安置纠纷作为民事案件予以受理,真正匪夷所思!

                                  当前,解决“双头”主管问题,主动权握在法院手里。最高人民法?#27827;?#23613;早废除法复 12号文,明确法院不再直接受理拆迁补偿安置纠纷案件,各地法院也应统一认识和做法。(3)

                                  (二)准确把握《城市房屋拆迁管理条例》关于拆迁行政裁决管辖的条文含义及其立法精神,在制定或者修订拆迁管理地方性法规、政府规章?#32422;?#35268;范性文件的过程中,?#21491;?#26126;确、细化。

                                  1、明确拆迁补偿安置纠纷应?#19978;?#32423;以上地方人民政府房屋拆迁管理部门受理并裁决。

                                  《城市房屋拆迁管理条例》中,除?#20999;?#26126;“?#23567;?#21439;人民政府房屋拆迁管理部门”,否则“房屋拆迁管理部门”即指县级以上(包括区)地方人民政府房屋拆迁管理部门。(4) 因此,结合前引该法关于拆迁裁决管辖的规定可以看出,区房屋拆迁管理部门依法拥有裁决管辖权。作为规范性文件的《工作规程》,否定区房屋拆迁管理部门的法定裁决管辖权,本身已违法。

                                  规定县级以上房屋拆迁管理部门拥有裁决管辖权,可以很大程度上把市人民政府和省建设厅从具体复议案件的承办中解脱出来,?#37096;?#20197;大大方便当事人。目前,很多地方的市人民政府和省建设厅承担着不服拆迁裁决的行政复议工作。尤其近年,大城?#23567;?#29305;大城市的市人民政府面临的这项工作压力巨大。明确区房屋拆迁管理部门拥有拆迁裁决职能后,这?#21908;?#35758;案件将由市房屋拆迁管理部门而不再是市人民政府、省建设厅处理。

                                  值得探讨的是,经国务?#21495;?#20934;设立的经济?#38469;?#24320;发区有无拆迁裁决管辖权。目前,经济?#38469;?#24320;发区还缺乏严格意义上的法律支撑,法律地位?#24187;鰨?#21508;地管理模式多样,行政职能设置差异较大。这种情况下,只能根据各地关于经济?#38469;?#24320;发区的地方立法判断有无管辖权。但是原则上,只有实行独立区一级政府管理模式的经济?#38469;?#24320;发区,其房屋拆迁管理部门才拥有裁决管辖权。实行管委会或者其他管理模式的经济?#38469;?#24320;发区,虽然也经过国务?#21495;?#20934;设立,却不是独立一级的地方人民政府,不具备《城市房屋拆迁管理条例》所规定的“县级以上地方人民政府”的法定资格条件,因此其房屋拆迁管理部门没有裁决管辖权。

                                  2、明确房屋拆迁管理部门是拆迁补偿安置纠纷一方当事人的,由同级人民政府受理并裁决。

                                  前引国务院拆迁管理法规关于同级人民政府裁决管辖权的规定,有两个问题值得注意:

                                  (1)存在预设前提。该规定隐含着两个前提:第一,房屋拆迁管理部门是被拆迁人;第二,达不成协议,亦即房屋拆迁管理部门是纠纷的一方当事人。

                                  (2)存在漏?#30784;?#35813;规定没有考虑房屋拆迁管理部门是被拆迁人,已经达成产权调换补偿协议,但是拆迁人和承租人之间却发生拆迁安置纠纷,应由谁来裁决的情况。

                                  从立法本意?#32422;?#25191;法现状考察,?#25910;?#35748;为,对于设区的城市而言,由市人民政府对上述公房拆迁补偿安置纠纷进行裁决,既不正确,也不现实;对于区、县人民政府而言,?#28909;徽?#20123;纠纷中房屋拆迁管理部门并非一方当事人,那么当然可以由区、县房屋拆迁管理部门来裁决,不存在“?#32422;?#25285;任?#32422;?#30340;法官”、“?#32422;?#23457;理?#32422;?rdquo;的问题,此时根本没有必要由区、县人民政府行使裁决管辖权。

                                  3、明确房屋拆迁管理部门及其下属单位不得作为拆迁人,否则应由同级人民政府受理并裁决。

                                  《城市房屋拆迁管理条例》第十条规定,房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人。然而,?#23548;?#20013;频频出现房屋拆迁管理部门下属具有独立法人资格的单位(包括企业、事业甚至依公管理的单位)作为拆迁人的情况,而且因此发生的拆迁补偿安置纠纷一律由房屋拆迁管理部门裁决。说白了,就是老?#26377;?#21487;儿子拆迁,儿子拆不下去了,老子出面强行摆平。这是多年来拆迁管理中一个相当严重的问题,不仅造成了很不好的社会负面影响,也损害了法治建设,亟待规制。只有立法上设置相应的强制性规范,才能?#25381;行?#35299;决这个问题。

                                  (三)完善拆迁听证制度,并规定行政强制拆迁决定应当依据听证报告作出。

                                  1、对于裁决受理听证,鉴于目前该制度弊漏太多,实施效果不佳,?#23548;?#24847;义不大,而听证成本高?#28023;?#24314;议取消。同时,为了确保拆迁?#33487;?#27491;、积极地履行动迁协商义务,解决现实中一直存在的拆迁人随意启动裁决程序、把裁决机关当作动迁力量的现象,不妨规定:拆迁总量在10栋房屋(按房地产权属凭证计)以上的拆迁地块,拆迁人申请裁决的,已达成协议的房屋栋数必须超过拆迁总量的50%,否则裁决机关不予收件。

                                  2、对于行政强制拆迁听证,建议明确规定?#23567;?#21439;人民政府受理强制拆迁申请后,应当邀请拆迁当事人、房屋拆迁管理部门等有关单位的代表,对强制拆迁的条件、裁决程序、裁决事项?#32422;?#35009;决履行情况等内容,公开进行听证,而且强制拆迁决定必须依据听证情况作出。

                                  要解决听证走过场的问题,根本的出?#25151;?#24597;还在于落实法律责任,实行权责统一,真正把房屋拆迁管理部门从强制拆迁决策体系中剥离出来。

                                  (四)在专家评估委?#34987;?#20043;外,建立新的拆迁评估异议处理机制。规定没有成立专家评估委?#34987;?#30340;地方,异议人可以向原评估机构申请复核,对复核结果仍有异议的,可以提出?#38469;?#37492;定申请,由裁决机关组织3名以上单数估价师组成专家组,进行?#38469;?#37492;定。?#37096;?#20197;不经复核,直接申请?#38469;?#37492;定。鉴定意见认为估价报告存在?#38469;?#38382;题的,原评估机构应据此重新出具估价报告,并承担鉴定费用;鉴定意见维持估价报告的,鉴定费用由鉴定申请人负担。

                                  (五)规定书面裁决必须经裁决机关领导班子集体决定。与现行的“集体讨论决定”制度相比,“集体决定”这种方式灵活、便捷而且可行,同样能够收到避免裁决机关轻?#39318;?#20986;书面裁决的效果。

                                  (六)建立合理、高效、约束有力的行政强制拆迁运作模式,实行裁决、责成、执行三分离。

                                  明确规定被拆迁人、承租人或者第三人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,拆迁人可以直接向?#23567;?#21439;人民政府提出强制拆迁申请。?#23567;?#21439;人民政府决定强制拆迁后,责成城市管理综合执法部门或者其他类?#39057;?#26426;构具体实施。而且有必要明确,?#23567;?#21439;人民政府不得委托房屋拆迁管理部门负责责成强制拆迁工作。

                                  上述强制拆迁运作模式,明确了各类主体的法律地位,包括强制拆迁申请人、强制拆迁被申请人、责成主体和执行主体,特别是划清了裁决、责成?#32422;?#25191;行三类行政主体相互之间的职责权限范围,有助于解决当前强制拆迁决策制度虚化的问题。

                                  (七)健全强制拆迁执行制度,规范强制拆迁实施行为,最大限度地保护强制拆迁被申请人的权益。

                                  首先,必须明确强制拆迁实施主体。如前所述,强制拆迁决定的具体执行,应由城市房屋综合执法部门或者其他类?#39057;?#26426;构负责,不应该责成房屋拆迁管理部门实施。

                                  其次,规定实施强制拆迁前,实施主体应制订具体工作方案。包括各部门之间的职责分工、突发情况应急措施等内容,尤其要做好设定警戒范围、清场、进场次序等工作计划。

                                  第三,明确应采取的证据保全措施。规定搬运财物前,实施主体应聘请房地产测绘和评估机构对被拆迁房屋进行现场测绘与评估,并由公证机关进行公证。

                                  第四,明确对有关财物的处置措施。规定所有财物?#35828;?#23433;置用房或者周转用房后,应当交强制拆迁被申请人签收。强制拆迁被申请?#21496;?#32477;签收的,应当办理公证提存。提存后缺损、灭失的后果依法由强制拆迁被申请人承担。

                                  对于动物活体、季节性商品、鲜活、易腐烂变质?#32422;?#20854;他不宜长期保存的物品,应当交强制拆迁被申请人处理。强制拆迁被申请?#21496;?#32477;接受的,可予以变卖或者委托拍卖,并将变价款交强制拆迁被申请人或者办理公证提存。

                                  (八)创新行政送达方式,解决送达难问题。

                                  对于拆迁行政裁决文书的送达,建议顺次采用直接送达、?#22987;?#36865;达、留置送达?#32422;?#20844;示送达的方式。所谓公示送达,就是无法以前述三种方式送达,或者同一送达事项受送达人众多的,在被拆迁房屋或者受送达人住所地张贴有关文书,自张贴之日起满7日,即视为送达。

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